2023추5160
대법원 2025.11.06 선고 · 일반행정
판시사항
[1] 조례안 의결 무효확인 소송에서 판단대상이 되었던 조례안이 개정 또는 폐지되었으나 그 내용이 사실상 변경되지 않고 동일하게 유지되고 있는 경우, 해당 조례안에 대한 소의 이익이 소멸하는지 여부(소극) 및 조례안의 개정 등으로 조례안의 위법성을 직접적으로 논할 여지가 소멸되었더라도 예외적으로 소의 이익을 인정할 수 있는 경우 [2] 지방자치법 제192조 제8항에 의해 조례안이 법령에 위반되는지가 문제 된 소송에서 판단 기준이 되는 법령(=변론종결 당시 규범적 효력을 갖는 법령) [3] 지방자치단체가 법령의 범위를 벗어나 규정되어 효력이 없는 조례를 개정 절차를 통해 삭제하는 것이 유효한지 여부(원칙적 적극) [4] 주무부장관이 지방자치단체의 장에 대한 재의 요구 지시를 거치지 않고도 직접 지방의회를 상대로 조례 자체의 효력을 다투는 소를 제기할 수 있는지 여부(소극) [5] ‘서울특별시 문화재 보호 조례’(구 조례) 제19조 제5항(구 조항)을 삭제하는 내용의 ‘서울특별시 문화재 보호 조례 일부개정조례안’(조례안)을 서울특별시의회가 의결하고 서울특별시장은 이를 그대로 공포하였는데, 문화체육관광부장관이 시장에게 조례안에 대한 재의를 요구하게 하였으나, 시장이 이에 불응하자 문화체육관광부장관이 직접 조례안 의결 무효확인을 청구하였고, 이후 구 조례가 폐지되고 같은 날 구 조항의 내용이 포함되지 않은 ‘서울특별시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례’(현행 조례)가 제정ㆍ시행되었으나, 문화체육관광부장관이 조례안 의결 무효확인 청구는 주위적 청구로 유지하고, 현행 조례 중 구 조항의 내용을 규정하지 아니한 부분은 효력이 없다는 내용의 예비적 청구를 추가한 사안에서, 구 조례가 폐지되었더라도 조례안에 대한 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되지만, 구 조항을 삭제하는 내용의 조례안이 법령우위원칙에 위반되지 않고, 문화체육관광부장관이 시장에게 재의 요구 지시를 거치지 않고 현행 조례 자체의 무효를 구할 수 없다는 이유로, 문화체육관광부장관의 주위적 청구 부분을 기각하고, 예비적 청구 부분을 각하한 사례
판결요지
[1] 판단대상이 되었던 조례안이 개정되거나 폐지되었다고 하더라도 개정 또는 폐지되기 전의 조례안의 내용이 사실상 변경된 바 없이 동일하게 유지되고 있을 경우에는 해당 조례안에 대한 소의 이익은 소멸되지 아니한다. 나아가 조례안의 개정 등으로 법률우위의 원칙 등에 따라 조례안의 위법성을 직접적으로 논할 여지가 소멸하게 되었더라도, 개정 또는 폐지되기 전의 조례안에 의하여 형성된 법률관계가 남아 있거나 또는 다른 지방자치단체에서 해당 조례안과 유사한 내용으로의 조례로 제ㆍ개정될 가능성이 있거나 실제 그러한 조례가 여러 지방의회에서 의결된 바 있어 해당 조례안의 위법성 확인에 대한 해명이 필요한 경우에는 예외적으로 소의 이익을 인정할 수 있다. [2] 지방자치법 제192조 제8항에 근거한 조례안 의결 무효확인 소송은 일종의 추상적 규범통제의 성격을 갖고, 그 취지는 ‘조례에 대한 관계에서 법령의 우위’ 내지 ‘조례의 적법성’을 관철함으로써 헌법이 상정하고 있는 전체 법질서의 통일성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 지방자치법 제192조 제8항에 의해 조례안이 법령에 위반되는지가 문제 된 소송에서 그에 관한 심사는 변론종결 당시 규범적 효력을 갖는 법령을 기준으로 하여야 한다. [3] 지방자치법 제28조 제1항 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."라고 규정하고 있는데, 여기서 말하는 ‘법령의 범위에서’란 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다. 따라서 법령의 범위를 벗어나 규정되어 효력이 없는 조례를 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제ㆍ개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다. [4] 국가 또는 공공단체의 기관 상호 간에 권한의 존부 또는 행사에 관한 다툼이 있을 때에 이에 대하여 제기하는 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있다(행정소송법 제3조 제4호, 제45조). 지방자치법 제192조에 따르면, 주무부장관은 시ㆍ도 지방의회의 의결에 법령 위반 등의 사유가 있다고 판단되면 해당 지방자치단체의 장에게 재의를 요구하도록 지시할 수 있고(제1항), 만일 재의 요구 지시를 받은 해당 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우(법령에 위반되는 지방의회의 의결사항이 조례안인 경우로서 재의 요구 지시를 받기 전에 그 조례안을 공포한 경우를 포함)에는 주무부장관이 직접 지방의회를 상대로 의결의 효력을 다투는 소를 제기할 수 있다(제8항). 그러나 지방자치법은 주무부장관이 지방자치단체의 장에 대한 재의 요구 지시를 거치지 않고도 직접 지방의회를 상대로 조례 자체의 효력을 다투는 소를 제기할 수 있는 것으로 규정하고 있지 않고, 달리 지방자치법상 이러한 소의 제기를 허용하고 있는 근거 규정을 찾아볼 수 없다. [5] ‘역사문화환경 보존지역’의 범위를 초과하더라도 문화재의 특성 및 입지 여건 등으로 인하여 해당 공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 시장 또는 구청장으로 하여금 문화재 보존 영향 검토를 거치도록 하고, 그 검토 결과에 따라 문화재청장의 허가가 필요한지를 결정하도록 규정한 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’(이하 ‘구 조례’라 한다) 제19조 제5항(이하 ‘구 조항’이라 한다)을 삭제하는 내용의 ‘서울특별시 문화재 보호 조례 일부개정조례안’(이하 ‘조례안’이라 한다)을 서울특별시의회가 의결하고 서울특별시장은 이를 그대로 공포하였는데, 문화체육관광부장관이 시장에게 조례안에 대한 재의를 요구하게 하였으나, 시장이 이에 불응하자 문화체육관광부장관이 직접 조례안에 대한 의결의 무효확인을 청구하였고, 이후 구 조례가 폐지되고 같은 날 구 조항의 내용이 포함되지 않은 ‘서울특별시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례’(이하 ‘현행 조례’라 한다)가 제정ㆍ시행되었으나, 문화체육관광부장관이 조례안 의결 무효확인 청구는 주위적 청구로 유지하고, 현행 조례 중 구 조항의 내용을 규정하지 아니한 부분은 효력이 없다는 내용의 예비적 청구를 추가한 사안에서, 구 조례가 폐지되었더라도 동종의 조례안 의결 또는 재의결 무효소송이 계속될 위험이 있고, 조례안 의결에 대한 무효 선언을 통해 궁극적으로 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려하면, 조례안에 대한 의결의 무효를 구할 소의 이익을 예외적으로 인정할 수 있지만, 문화유산의 보존 및 활용에 관한 법령에서 구 조항을 개정하기 위하여 국가유산청장과의 협의를 거치도록 규정하고 있거나, 구 조항과 같은 내용을 반드시 두도록 규정하고 있지 아니하므로 시의회가 구 조항을 삭제하는 내용의 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(현 국가유산청장)과 협의를 거치지 아니하였더라도 법령우위원칙에 위반되지 않고, 문화체육관광부장관이 현행 조례의 의결에 대하여 시장에게 재의 요구 지시를 거치지 않고 현행 조례 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 아니한다는 이유로, 문화체육관광부장관의 주위적 청구 부분을 기각하고, 예비적 청구 부분을 각하한 사례.
참조조문
[1] 지방자치법 제192조 제8항, 행정소송법 제35조 / [2] 지방자치법 제192조 제8항 / [3] 지방자치법 제28조 제1항 / [4] 행정소송법 제3조 제4호, 제45조, 지방자치법 제192조 제1항, 제8항 / [5] 행정소송법 제3조 제4호, 제35조, 제45조, 지방자치법 제28조 제1항, 제192조, 문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률 제12조, 제13조, 제35조, 문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률 시행령 제21조의2 제2항
참조판례
[1][2] 대법원 2024. 7. 25. 선고 2023추5177 판결(공2024하, 1497) / [3] 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결(공2003하, 2101)
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